ACCESSO DOCUMENTALE E ACCESSO CIVICO DELL'EX CONCESSIONARIO: LIMITI E PRESUPPOSTI

L’istanza di accesso documentale ex art. 22, L. n. 241/1990 deve essere rigettata qualora risulti generica e finalizzata a un controllo generalizzato sull'operato della P.A., non essendo sufficiente a radicare l'interesse diretto la mera qualità di ex concessionario dell'area oggetto di indagine dopo la scadenza del rapporto contrattuale. Inoltre, l’accesso civico generalizzato ex art. 5, D.Lgs. n. 33/2013 non può essere accolto se finalizzato esclusivamente alla tutela di interessi individuali di natura patrimoniale, in quanto incompatibile con le finalità di trasparenza proprie dell'istituto.

"non sussiste in capo al Consorzio ricorrente un “interesse diretto, concreto e attuale” ex art. 22, comma 1, lett. b), L. 241/1990 (peraltro non meglio precisato nella istanza [...]), ad accedere alla documentazione richiesta, che attiene a eventuali attività poste in essere dal Comune resistente a seguito della scadenza della concessione [...] non risultando sufficienti a radicare il suddetto interesse la mera qualità del Consorzio ricorrente di ex concessionario dell’area cimiteriale in questione [...] né può ritenersi ammissibile un’istanza ostensiva finalizzata ad un controllo generalizzato sull’operato della P.A. allo scopo di verificare eventuali e non ancora definite forme di lesione della sfera dei privati (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sezione V, 16 maggio 2023, n. 2957).

[...] la richiesta di accesso formulata [...] va disattesa anche per la sua genericità ed indeterminatezza, condividendosi “il consolidato orientamento giurisprudenziale che, in linea con la disciplina vigente, afferma: “L'istanza di accesso non può riguardare dati ed informazioni che, per essere forniti, richiedono un'attività di indagine e di elaborazione da parte dell'Amministrazione” (Consiglio di Stato sez. V, 25/08/2025, n. 7103); “L'Amministrazione non è tenuta, nel caso di istanze di accesso manifestamente onerose, a effettuare un'attività di elaborazione dei dati o documenti richiesti, non essendo previsto un obbligo in tal senso nella normativa vigente; l'istanza di accesso deve riferirsi a specifici documenti già esistenti e non può pertanto comportare la necessità di un'attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta. Tale principio deve essere esteso anche al caso in cui i documenti richiesti già esistono, ma per la mole degli atti richiesti e per i criteri della richiesta, viene imposta all'Amministrazione un'attività complessa di ricerca e reperimento dei documenti che presuppone un'attività preparatoria di elaborazione di dati” (T.A.R. Roma Lazio sez. III, 18/10/2024, n. 18061)” (T.A.R. Campania, Napoli, Sezione IV, 25/05/2026, n. 3306), essendo stata richiesta nel caso di specie l’ostensione di plurimi atti solo genericamente individuati (e della cui esistenza il Consorzio ricorrente non ha certezza) [...].

L’istanza di accesso del Consorzio ricorrente [...] non può essere positivamente valutata neanche alla luce della disciplina sull’accesso civico generalizzato ex art. 5 del D.lgs. n. 33/2013, essendo, nella specie, dichiaratamente ed esclusivamente finalizzata alla realizzazione di un interesse meramente individuale di natura patrimoniale e personale, che è di per sé incompatibile con le finalità di trasparenza e di interesse generale proprie dell’accesso civico (T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione Seconda, 27 maggio 2024, n. 1602)."

FINANZA DI PROGETTO: LA PROTRATTA E ARTICOLATA INTERLOCUZIONE TRA LE PARTI IMPONE ALL'AMMINISTRAZIONE L'OBBLIGO DI PRONUNCIARSI IN MANIERA ESPRESSA SULLA PROPOSTA (193)

In tema di partenariato pubblico-privato, sussiste l'obbligo per l'Amministrazione di provvedere con un provvedimento espresso sulla proposta di finanza di progetto ex art. 193 D.Lgs. 36/2023 qualora il procedimento sia giunto a uno stadio tale da ingenerare un legittimo affidamento nel privato, a causa di una fitta interlocuzione e della richiesta di adeguamenti progettuali da parte dell'Ente. In tale contesto, il silenzio serbato dalla P.A. è illegittimo per violazione dei principi di doverosità e certezza dei tempi dell'azione amministrativa.

"nella peculiare fattispecie in esame — caratterizzata da una protratta e articolata interlocuzione tra le parti — sussista in capo alla resistente Amministrazione comunale l’obbligo di pronunciarsi in maniera espressa sulla proposta di parte ricorrente [...]

Tale obbligo si radica, anche, nella circostanza che il proponente, nel corso del tempo, ha ripetutamente adeguato la propria proposta alle richieste di correttivi, modifiche e rielaborazione formulate dall’Amministrazione, dando luogo a un confronto procedimentale stabile e significativo, idoneo a ingenerare in capo alla medesima Amministrazione l’obbligo di definire in maniera espressa il procedimento avviato.

In virtù, infatti, dei principi generali di doverosità e certezza dei tempi dell’azione amministrativa, unitamente a quello dell’affidamento del privato nel corretto esercizio del potere pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 novembre 2007, n. 5772), che trovano espresso riconoscimento nell’art. 2 della Legge n. 241/1990 e si ricollegano tutti al canone costituzionale del buon andamento dell’amministrazione, nonché in ossequio a esigenze di giustizia ed equità sostanziale (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2007, n. 2318), il Comune [...], a seguito della presentazione della proposta [...], era tenuto a definire il procedimento con un provvedimento espresso.

LIMITI ALL'ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO PER ISTANZE MASSIVE E STRUMENTALI

La richiesta di accesso civico generalizzato può essere respinta se configura una "richiesta massiva plurima", ovvero un'istanza priva di un interesse conoscitivo correlato alle finalità tipiche dell'istituto e inserita in una strategia di contenzioso seriale che pregiudica il buon andamento della Pubblica Amministrazione.

"La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha, in più occasioni, osservato che la richiesta di accesso civico generalizzato può essere respinta se configura una ‘richiesta massiva plurima’, come nella specie l’Ente appellante ha dimostrato. In particolare, è stato considerato ammissibile il rigetto dell’istanza quando contiene richieste massive plurime, pervenute in un arco temporale limitato dello stesso soggetto o da soggetti comunque riconducibili a un unico centro di interesse (Cons. Stato, n. 7983 del 2025)".

OBBLIGO PER LA STAZIONE APPALTANTE DI PRONUNCIARSI SULL'ISTANZA DI REVISIONE PREZZI DELL'APPALTATORE IN REGIME DI PROROGA TECNICA (115)

È illegittimo il silenzio serbato dalla Stazione Appaltante sull'istanza di revisione dei prezzi formulata dall'operatore economico nel corso di un rapporto contrattuale proseguito in regime di proroga tecnica. La sussistenza di clausole revisionali obbligatorie per legge o previste dal Capitolato Speciale d'Appalto impone all'Amministrazione l'avvio di un'istruttoria tecnica volta a riscontrare la pretesa, con l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro i termini di legge.

"L’art. 115 del Codice dei Contratti Pubblici applicabile, ratione temporis, al caso di specie, stabilisce che “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo”."; "[...] il regolamento negoziale tra il R.T.I. ricorrente e l’A.R.O. impone a quest’ultimo di dare avvio al procedimento di revisione del prezzo in presenza dell’istanza di parte."

PERDITA DEL REQUISTO PREMIALE IN FASE ESECUTIVA: IL POTERE DI AUTOTUTELA DELL'ENTE CONSERVA NATURA DISCREZIONALE (122)

L'azione contro il silenzio-inadempimento è inammissibile qualora sia diretta a sollecitare l'esercizio dei poteri di autotutela della Pubblica Amministrazione, mancando un obbligo giuridico di provvedere su istanze di riesame che non rientrino nei casi eccezionali di autotutela doverosa previsti dalla legge.

“L’esercizio del potere di autotutela, anche nella materia dei contratti pubblici, conserva la natura di potere discrezionale a fronte del quale non è configurabile un obbligo a provvedere in capo all’amministrazione. Questo principio è espresso, in particolare, all’art. 122, comma 1, del codice dei contratti pubblici che disciplina le ipotesi in cui si verificano sopravvenienze nel corso dell’esecuzione del contratto di appalto e che scolpisce come facoltativo il potere dell’amministrazione di procedere alla risoluzione del contratto di appalto”.

ILLEGITTIMITÀ DEL SILENZIO-INADEMPIMENTO DELLA STAZIONE APPALTANTE SULL'ISTANZA DI REVISIONE DEI PREZZI CONTRATTUALI (2)

È illegittimo il silenzio serbato dalla stazione appaltante sull'istanza di revisione e adeguamento dei prezzi presentata dall'operatore economico, non potendosi configurare in tale ipotesi un silenzio-rigetto, stante il carattere tassativo delle fattispecie di silenzio significativo previste dal legislatore. La Pubblica Amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso, anche di segno negativo, restando preclusa la possibilità di opporre ragioni di merito solo in sede processuale per giustificare l'omesso riscontro.

“Le ipotesi di silenzio significativo (silenzio-rigetto e silenzio-assenso) sono tassativamente previste dalla legge, dovendosi rilevare come, al di fuori di tali fattispecie tipizzate dal legislatore, che non ricorrono nel caso in esame, il silenzio serbato dall’Amministrazione a fronte di istanze dei privati si configuri alla stregua di silenzio-inadempimento, e non di silenzio-rigetto, risolvendosi in uno stato di inerzia che si protrae in maniera indebita nella vigenza del prefato obbligo normativo di provvedere che grava in capo alle Amministrazioni.”

ACCESSO NEGATO ALLE RELAZIONI DEL DIRETTORE DEI LAVORI (35)

Sono inaccessibili, per espressa previsione di legge, le "relazioni riservate del direttore dei lavori […] sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto" (art. 35, comma 4, lett. b), n. 2, d.lgs. n 36/2023), mentre devono ritenersi suscettibili di ostensione i provvedimenti del R.U.P. in ordine alle riserve espresse.

Va dichiarato il difetto di giurisdizione del G.A. in favore del G.O. in ordine alla domanda volta a contestare l'inerzia nell’emissione dei S.A.L., poiché "l'emissione del SAL non costituisce [...] l’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale della Pubblica Amministrazione a fronte del quale si stagliano posizioni giuridiche aventi consistenza di interesse legittimo, bensì un atto di gestione di un rapporto paritetico di natura privatistica che si colloca nella fase dell’esecuzione contrattuale". Ne consegue che "il rimedio contro il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza del privato non è esperibile nel caso in cui il giudice amministrativo, in ordine al rapporto sostanziale, sia privo di giurisdizione".

ISTANZA PER LA VERIFICA DEI REQUISITI IN FASE ESECUTIVA: IL SILENZIO DELLA STAZIONE APPALTANTE E' ILLEGITTIMO (96)

L’istanza della ricorrente ha quale obiettivo quello di far annullare in autotutela l’aggiudicazione o, comunque, come evidenziato pure dalla controinteressata, ha quale scopo quello di ottenere la risoluzione del contratto di appalto, ovvero l’esercizio dei poteri specificamente previsti dall’art. 122 lett. c) D. Lgs. n. 36/2023, tutto ciò in ragione del fatto che la ricorrente si è collocata seconda in graduatoria.

Il procedimento istaurato dalla ricorrente, anche ove avesse solo lo scopo di ottenere la risoluzione del contratto ex art. 122 co. 1 lett. c) D. Lgs. n. 36/2023, non attiene all’esercizio di poteri di natura privatistica da parte della S.A.; l’attuale art. 122 D. Lgs. cit. prevede, infatti, come sottolineato anche dalla relazione al codice in materia di contratti pubblici, ipotesi eterogenee di risoluzione che sono riconducibili, in parte, alla risoluzione civilistica per inadempimento, co. 3 e 4, e, in parte, ad ipotesi di autotutela, come il caso disciplinato dall’art. 122 lett. c); dunque, il potere invocato da parte ricorrente non avendo natura privatistica (come, viceversa, quello finalizzato alla risoluzione del contratto nell’ipotesi di inadempimento; si veda quanto a tale ultimo caso proprio la sentenza del Consiglio di Stato n. 1850/2025 citata dalla controinteressata), fa sì che la posizione vantata debba qualificarsi come di interesse legittimo; in definitiva, si ritiene che parte ricorrente abbia invocato soltanto l’esercizio di poteri autoritativi di natura pubblicistica, benché collocati nella fase successiva alla stipulazione del contratto.

Il TAR ha accolto la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione e, per l’effetto, ha ordinato a quest'ultima di provvedere.

AGGIUDICAZIONE DEFINITIVA - SOTTOSCRIZIONE CONTRATTO - OBBLIGO MANIFESTA ESPRESSIONE VOLONTA' DELLA PA

Occorre premettere come la giurisprudenza abbia ormai da tempo affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa con riferimento allo spatium temporale che va dall’aggiudicazione della pubblica gara alla stipula del contratto (in tal senso, per tutte, Sezioni Unite, 11 gennaio 2011, n. 391, secondo cui “nelle procedure connotate da concorsualità aventi ad oggetto la conclusione di contratti da parte della p.a. spetta al giudice amministrativo la cognizione dei comportamenti ed atti assunti prima dell'aggiudicazione e nella successiva fase compresa tra l'aggiudicazione e la stipula del contratto, tra tali atti essendo compreso anche quello di revoca della aggiudicazione stessa”).

L’aggiudicazione non determina, infatti, l’insorgenza di vincoli negoziali o, comunque, di obblighi civilistici alla conclusione del contratto, sicché la situazione soggettiva facente capo al privato deve qualificarsi d’interesse legittimo.

Ne consegue l’ammissibilità dell’azione avverso il silenzio, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a ., per contrastare l’inerzia serbata dall’amministrazione sulla richiesta di contrattualizzazione e, dunque, ottenere la declaratoria di un relativo obbligo di provvedere in capo alla stazione appaltante ( in tal senso, da ultimo, T.A.R. Lazio, Latina, Sezione I, n. 569/2021).

A ciò si aggiunga come l’obbligo giuridico di provvedere sulle istanze dei privati sia ad oggi riconosciuto non solo nei casi espressamente contemplati dalla legge, ma anche in ipotesi ulteriori nelle quali specifiche ragioni di giustizia ed equità impongano l'adozione di un provvedimento espresso oppure tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’amministrazione (per tutte, da ultimo, Consiglio di Stato, Sezione VI, 18 maggio 2020, n. 3120).

Ne consegue che, nel caso di specie, a fronte dell’intervenuta aggiudicazione della procedura in favore della società ricorrente, vi sia un obbligo giuridico della stazione appaltante di determinarsi, esprimendo e comunicando la definitiva la volontà di stipulare o meno il contratto in questione e, in caso affermativo, invitando la società alla sottoscrizione dello stesso.

L’obbligo giuridico di provvedere non ha, dunque, ad oggetto la conclusione del contratto - esito questo a cui l'amministrazione non è vincolata - bensì la determinazione, di natura prettamente autoritativa e come tale equiparabile ad un provvedimento, della volontà di addivenire o meno alla sua stipulazione.

PROJECT FINANCING - SILENZIO - RISARCIMENTO DEL DANNO

Emerge infatti dalla formulazione letterale dell'art. 117, comma 6, cod. proc. amm. che la trattazione della domanda risarcitoria connessa all'azione avverso il silenzio nelle forme del giudizio ordinario costituisce una facoltà discrezionale del giudice adito.

Ciò si ricava in particolare dall'impiego del verbo servile "può", il quale regge sintatticamente tanto la proposizione relativa alla definizione della domanda avverso il silenzio quanto quella successiva, concernente la conversione del giudizio nel rito ordinario per la trattazione della domanda risarcitoria. Non altrimenti si spiega il ricorso a tale verbo, essendo evidente che, laddove avesse inteso formulare una prescrizione vincolante per il giudice, il legislatore avrebbe impiegato l'indicativo: "definisce con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e tratta con il rito ordinario la domanda risarcitoria".