In tema di affidamenti di lavori pubblici, è inconfigurabile la stipulazione di contratti per facta concludentia. L'assenza della forma scritta ad substantiam e del preventivo impegno contabile comporta la nullità radicale del vincolo negoziale, precludendo il diritto al pagamento delle prestazioni eseguite, pur in presenza di ordinanze di esecuzione, determine non dettagliate o certificati di regolare esecuzione, fermo restando il solo ricorso, per i casi di somma urgenza, alla rigorosa procedura di regolarizzazione ex post.

"Con specifico riguardo all’onere della prova spettante al creditore nell’ipotesi in cui il credito vantato sia sorto nell’ambito di un rapporto instaurato con una pubblica amministrazione, risulta poi necessario precisare che, in tale materia, gli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923 e l’art. 191 TUEL impongono la necessità che il contratto sia stipulato in forma scritta ad substantiam ed accompagnato dall’attestazione proveniente dall’ente pubblico della copertura finanziaria.

In proposito la giurisprudenza, con orientamento ormai granitico, ha precisato che: “Per i contratti della pubblica amministrazione è imprescindibile il rispetto della forma scritta ad substantiam, che non ammette equipollenti. La mancanza di tale requisito comporta la nullità del rapporto e il conseguente rigetto della domanda di pagamento delle prestazioni erogate” e “il sistema è chiaramente congegnato nel senso della ineludibilità della forma scritta, in linea, del resto, con il generale principio per cui i contratti con la P.A., ancorché quest'ultima agisca iure privatorum, devono rivestire, a pena di nullità, (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, ex artt. 16 e 17), la forma scritta, che è strumento di garanzia nell'interesse del cittadino, nella misura in cui, da un lato, costituisce remora ad arbitrii, e, dall'altro, agevola l'espletamento della funzione di controllo, conseguentemente rivelandosi inconfigurabile, in siffatta prospettiva, la possibilità di conclusione di contratti per facta concludentia (Cass., n. 12393/2014; conf. Cass., 19/09/2013, n. 21477; Cass., 06/07/2007, n. 15296; Cass., 26/10/2007, n. 22537)” (Cass. civ., sez. III, 13 gennaio 2025, n. 814); “Nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, la forma scritta è richiesta ad substantiam. Il requisito della forma scritta è uno strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa e costituisce un'espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost. L'insufficienza della forma scritta comporta la nullità dell'atto, che non può essere sanata né mediante comportamenti concludenti né tramite ratifica successiva” (C. App. Milano, sez. I, 3 aprile 2025, n. 966).

Con riguardo alla necessità dell’impegno di spesa, è stato invece affermato che, in base all’art. 191 TUEL, “gli atti degli enti locali importanti un obbligo contrattuale in capo ai medesimi siano validi e vincolanti nei loro confronti a condizione che siano accompagnati dal relativo impegno di spesa, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che ne autorizza il compimento quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione (Cass., sez. 1, 18/11/2011, n. 24303; Cass., sez. 1, 28/12/2010, n. 26202; Cass., Sez. 1, 26/05/2010, n. 12880)”, con l’ulteriore precisazione che, in simili ipotesi, finanche “l'avvenuta, pacifica somministrazione (…) non riveste alcun carattere di decisività, non essendo di per sé idonea a qualificare la vicenda negoziale, ricostruita nei suoi esatti termini, nel senso di una sua diretta impegnatività per l'ente locale (Cass., sez. 1, 30/10/2013, n. 24478; Cass., sez. 1, 26/05/2010, n. 12880; Cass., sez. 1, 09/05/2007, n. 10640)” (in tal senso v. Cass., sez. III, n. 17197 del 21 giugno 2024, recentemente richiamata anche da C. App. Roma, sez. IV, 16 gennaio 2025, n. 301).

In altri termini, laddove un ente pubblico stipuli un contratto di fornitura con un soggetto terzo senza predisporre l’apposito impegno contabile con attestazione della copertura finanziaria nei termini dettati dall’art. 191 TUEL, la relativa pattuizione deve ritenersi radicalmente nulla, e ciò a prescindere dalla effettiva ed eventualmente incontestata esecuzione del contratto, potendo il fornitore, per espressa previsione, in tali casi far valere le proprie pretese unicamente nei confronti del funzionario che l’abbia consentita in violazione della legge."

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