Nei contratti con la Pubblica Amministrazione è richiesta la forma scritta ad substantiam a pena di nullità, quale garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa e della tutela delle risorse pubbliche. La deroga per i contratti con le ditte commerciali ex art. 17 R.D. n. 2440/1923, conclusi a distanza e a mezzo di corrispondenza, è applicabile solo in assenza di accordi specifici e complessi.

Il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194, comma 1, lett. e), del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL), richiede un provvedimento del Consiglio comunale, organo competente ad accertare l'utilità e l'arricchimento per l'ente, previa acquisizione del giudizio di congruità, coerenza e attendibilità contabile dell'organo di revisione (art. 239, comma 1, lett. b), n. 6, TUEL). Non è sufficiente una delibera di Giunta che si limiti ad esprimere un parere favorevole alla composizione transattiva, espressamente subordinato alla messa a disposizione delle somme ritenute dovute e alla successiva approvazione degli atti da parte del Consiglio comunale, poiché tale atto non integra il provvedimento tipico richiesto per la riconducibilità del debito all'ente, non perfezionando alcuna obbligazione direttamente azionabile nei confronti dell'amministrazione.

"Nello specifico, in tema di contratti con la Pubblica Amministrazione, si richiama il più recente e condivisibile orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui “i contratti con la P.A. devono essere redatti, a pena di nullità, in forma scritta e - salva la deroga prevista dall’art. 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 per i contratti con le ditte commerciali, che possono essere conclusi a distanza, a mezzo di corrispondenza “secondo l’uso del commercio” (sempre che, pure in questa ipotesi, non siano necessari accordi specifici e complessi, come di regola accade nel caso di appalto di opere pubbliche) - con la sottoscrizione, ad opera dell’organo rappresentativo esterno dell’ente, in quanto munito dei poteri necessari per vincolare l’amministrazione, e della controparte, di un unico documento, in cui siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto. Tali regole formali sono funzionali all’attuazione del principio costituzionale di buona amministrazione in quanto agevolano l’esercizio dei controlli e rispondono all’esigenza di tutela delle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l’adeguata copertura e senza la valutazione dell’entità delle obbligazioni da adempiere. … è la marcata esigenza di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa che condurrebbe a privilegiare una prospettiva di maggior rigore formale, permettendo di identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria e dell’assoggettamento ai controlli dell’autorità tutoria”. Ha altresì precisato che, per la valida stipulazione dei contratti della P.A., il requisito della forma scritta “ad substantiam” non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, essendo possibile la formazione del vincolo contrattuale “mediante l’incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l’amministrazione possono assumere anche la forma dell’atto amministrativo” (Cass. SS.UU. n.9775/2022).

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[...] l’articolo 239, co. 1, lett. b), n. 6 del T.U.E.L. stabilisce in modo tassativo l’obbligo per il revisore di esprimere un giudizio di congruità, di coerenza e attendibilità contabile del debito.

Ottenuto il parere dell’organo di revisione, il Consiglio comunale è, poi, l’organo competente a deliberare il riconoscimento del debito, e questa decisione non può essere demandata agli uffici tecnici o amministrativi, né può essere sostituita da una deliberazione della Giunta. La delibera consiliare assume, infatti, rilievo essenziale ai fini dell’imputazione del debito all’ente, nei soli limiti dell’utilità e dell’arricchimento accertati, sicché in difetto di tale formale riconoscimento non può ritenersi perfezionata alcuna obbligazione direttamente azionabile nei confronti dell’amministrazione. Infine, successivamente all’approvazione da parte del Consiglio, l’organo di revisione è tenuto a vigilare affinché l’ente rispetti quanto previsto dall’articolo 23, co. 5 L.289/2002 (secondo cui, “i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti”).

In tale prospettiva, la deliberazione della Giunta comunale [...] non assume valore di riconoscimento definitivo del debito, poiché si limita a esprimere un parere favorevole alla composizione transattiva, espressamente subordinato alla messa a disposizione delle somme ritenute dovute e alla successiva approvazione degli atti da parte del Consiglio comunale, previo parere dell’organo di revisione contabile. Essa, dunque, non integra il provvedimento tipico richiesto dall’art. 194 T.U.E.L. per la riconducibilità del debito all’ente."

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