L'ECCEZIONE SULLE RISERVE DEL COOBBLIGATO SOLIDALE GIOVA ALLA STAZIONE APPALTANTE TARDIVA

Nelle controversie relative all'esecuzione di opere pubbliche, l'eccezione in senso stretto di decadenza per tardiva apposizione delle riserve negli atti contabili, se preclusa all'Amministrazione committente a causa della costituzione tardiva in giudizio, giova ugualmente a quest'ultima qualora venga ritualmente proposta dall'ente finanziatore convenuto in veste di coobbligato solidale. L'attribuzione dell'equo compenso per variazioni quantitative esclude automatismi legati al mero superamento del quinto della quantità pattuita, imponendo all'appaltatore di fornire la prova del notevole e concreto pregiudizio economico scaturito dalla variazione.

"l'eccezione sollevata da un coobbligato solidale produce effetto anche a favore del coobbligato non eccipiente, quando la mancata estinzione del rapporto obbligatorio nei confronti di quest'ultimo possa generare conseguenze pregiudizievoli per il primo". E ancora: "L'equo compenso [...] presuppone una variazione quantitativa superiore al 20% all'interno di uno specifico gruppo omogeneo di lavorazioni, un concreto pregiudizio economico per l'appaltatore e un nesso tra tale pregiudizio e l'alterazione della composizione originaria dell'offerta".

IL DIVIETO DI CESSIONE DEI CREDITI VERSO LA PA IN DIFETTO DI ADESIONE DI QUEST'ULTIMA NON TROVA APPLICAZIONE QUANDO IL CONTRATTO DI APPALTO E' GIÀ ESEGUITO E COLLAUDATO

In tema di appalti pubblici, la cessione di crediti aventi natura risarcitoria o integrativa del corrispettivo, originati dall'iscrizione di riserve in contabilità, è pienamente valida ed efficace anche senza il consenso della Stazione Appaltante, laddove il rapporto contrattuale sia già esaurito. Il venir meno dell'esigenza di garantire l'affidabilità finanziaria dell'esecutore durante la pendenza dell'appalto rende inapplicabile il regime derogatorio pubblicistico, riespandendo l'ordinaria disciplina civilistica.

"Quanto [...] al contestato difetto di legittimazione passiva della cessionaria, si osserva che, in relazione all’adesione della parte pubblica, la Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 24758 del 15.9.2021 ha affermato che “il divieto di cessione dei crediti verso la P.A. senza l'adesione di quest'ultima, sancito dall'art. 70 r.d. n. 2240 del 1923, si applica solamente ai rapporti di durata come l'appalto e la somministrazione (o fornitura), rispetto ai quali il legislatore ha ravvisato, in deroga al principio generale della cedibilità anche senza il consenso del debitore (art. 1260 c.c.), l'esigenza di garantire la regolare esecuzione della prestazione contrattuale, evitando che durante la medesima possano venir meno le risorse finanziarie del soggetto obbligato verso l'Amministrazione e possa, così, risultare compromessa la regolare prosecuzione del rapporto; ne consegue che la cessione di un credito derivante da altri contratti soggiace in tutto e per tutto all'ordinaria disciplina codicistica.

[...]

la giurisprudenza di legittimità ha affermato che “la cessione dei crediti futuri, ivi compresi quelli aventi causa risarcitoria, non ha natura meramente obbligatoria e vi si può procedere – quando nel negozio dispositivo sia individuata la fonte, oppure la stessa sia determinata o determinabile – senza che rilevi la probabilità della venuta in essere del credito ceduto [...] (cfr. Cass. Ordinanza n. 27690/2023)."

RISERVE CONTABILI: NON DECADONO PER LA MANCATA REITERAZIONE NEI SAL SUCCESSIVI. E' SUFFICIENTE LA CONFERMA NEL CONTO FINALE E REGISTRO DI COLLAUDO (II.14)

In tema di appalti di opere pubbliche, l'obbligo di formulazione delle riserve è posto a presidio della continua conoscenza, da parte dell'ente committente, dell'andamento economico della spesa. A tal fine, non è necessaria la pedissequa reiterazione della riserva in occasione di ogni singolo SAL. Per escludere la decadenza è sufficiente la conferma delle pretese economiche nel conto finale. Parimenti, l'adesione a varianti non annulla il diritto a coltivare le precedenti richieste risarcitorie slegate dalle nuove lavorazioni.

"A partire dal RD 350/1895 (v. artt.50, 52 e 54) e sino al recente D.Lgs. n.36/23 (v. art.115, nonché art.7 Allegato II.14), passando per il DPR 554/1999 (art.128, 165) e il D.M. n.145/2000 (questi ultimi ratione temporis applicabili alla concreta vicenda), il nostro ordinamento non ha mai richiesto la reiterazione dell’iscrizione delle riserve antecedentemente formulate in occasione dei successivi SAL, unicamente richiedendo la conferma in occasione del conto finale.

[...]

Per costante giurisprudenza di legittimità, infatti, “in tema di appalto per la realizzazione di opere pubbliche, la sottoscrizione da parte dell'appaltatore di un atto di sottomissione contenente modifiche all'originaria convenzione ed avente a oggetto una variante e un assestamento del progetto relativo al completamento delle opere, non può essere inteso quale rinuncia dell'appaltatore alle riserve avanzate in corso d'opera, per la quale è necessaria un'apposita dichiarazione di volontà del titolare del diritto rinunciato, oppure un comportamento concludente dello stesso idoneo a evidenziare in modo univoco la sua effettiva e definitiva volontà di abdicare al proprio diritto” (cfr., fra le più recenti, Cass. civ. 10603/24).

La sottoscrizione dell’atto di sottomissione non può essere interpretata, quindi, di per sé quale rinuncia dell’appaltatore alle riserve in precedenza scritte, ma per collegare a tale sottoscrizione l’effetto abdicativo delle riserve è necessario un quid pluris: una dichiarazione specifica di rinuncia o un comportamento concludente in tal senso."

L’APPALTATORE HA L’ONERE DI ISCRIVERE TEMPESTIVA RISERVA PER OGNI CONTESTAZIONE SULLA GESTIONE DELL'APPALTO, INCLUSA QUELLA SULLA NON IMPUTABILITÀ DEI RITARDI

In tema di appalti pubblici, le contestazioni relative all'applicazione di penali per ritardo e alla non imputabilità dello stesso devono essere formulate mediante l'iscrizione di apposite riserve nei documenti contabili. L'omissione di tale adempimento nei termini e nei modi previsti dalla normativa vigente (D.M. 145/2000 e D.P.R. 207/2010) comporta la decadenza dell'appaltatore dal diritto di contestare la legittimità della penale applicata dalla stazione appaltante.

"Ebbene, all’art. 31 del D.M. n. 145/2000, nel testo vigente all’epoca della conclusione del contratto e poi sostanzialmente trasfuso nell’art. 191, comma 2, del d.P.R. n. 207/2010, e applicabile al caso di specie, è disciplinata la forma e il contenuto delle riserve, ove si dispone al comma 2 che “Le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle, successivo all'insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell'appaltatore. In ogni caso, sempre a pena di decadenza, le riserve devono essere iscritte anche nel registro di contabilità all'atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole. Le riserve non espressamente confermate sul conto finale si intendono abbandonate”; inoltre ai sensi del d.P.R. n. 554/1999, atti idonei a ricevere le riserve sono – oltre al registro della contabilità, nel quale esse vanno, a pena di decadenza, riportate – gli atti contabili specificamente elencati nell’art. 156 (arg. ex art. 149); per le contestazioni inerenti la difformità dello stato dei luoghi rispetto a quello previsto in progetto e la sospensione dei lavori sono atti idonei a ricevere le riserve, rispettivamente, i relativi verbali di consegna (art. 131, comma 3), di sospensione e di ripresa (art. 133, comma 8); per espressa esclusione normativa (art. 128) non sono, invece, atti idonei a ricevere le riserve gli ordini di servizio.

Posto che in alcun atto è stata formulata alcuna riserva da parte della società attrice e men che mai con riferimento al fatto dell’applicazione della penale per il ritardo nell’ultimazione dei lavori (non contestati né il ritardo, né l’attribuibilità dello stesso, né il tempo, né la quantificazione della penale applicata), dette circostanze devono intendersi definitivamente accettate dall’impresa, intervenuta invero la decadenza del diritto a contestarle In tal senso la giurisprudenza di legittimità che afferma, infatti, che negli appalti pubblici è obbligo dell’impresa inserire una riserva nella contabilità contestualmente all’insorgenza e alla percezione del fatto dannoso (cfr. per tutte Cass. n. 28801/2018) [...]"

LA QUANTIFICAZIONE DEI DANNI LAMENTATI DALL'ENTE NON PUÒ FONDARSI SOLO SU DOCUMENTI REDATTI UNILATERALMENTE QUALORA NON GARANTISCANO L'EFFETTIVITÀ DEL CONTRADDITTORIO

Gli atti di constatazione e quantificazione dei danni redatti dalla Direzione Lavori sono inidonei a fornire prova del credito della Committenza ove difettino del requisito della partecipazione bilaterale.

"[...] il verbale di constatazione veniva redatto nel 2015, ovvero a distanza di due anni dall’esecuzione delle opere oggetto di verifica. Si ritiene di non disporre dei necessari elementi atti a verificare l’effettiva congruità degli importi indicati nel documento “Quantificazione del danno” prodotto da parte attrice, mancando sullo stesso, oltre che la data di emissione, anche la sottoscrizione da parte dell’Impresa Esecutrice, venendo meno, pertanto, il contraddittorio tra Stazione Appaltante ed Appaltatore.

[...]

E’ principio consolidato della S.C., ribadita anche di recente, che gli interessi ex art. 1284 comma 4 c.c. non si applicano automaticamente ma richiedono una espressa domanda del creditore ed una specifica pronuncia del giudice (Cass. Ord. 11.2.2025 n. 3499; Cass. SS.UU. 2024)."

DECADENZA DALLE RISERVE PER TARDIVA ISCRIZIONE E PER MANCATA CONFERMA IN SEDE DI COLLAUDO

Il regime delle riserve impone all'appaltatore un onere di iscrizione e conferma a formazione progressiva. In ipotesi di danno continuativo, la riserva deve essere apposta al più tardi sul primo atto contabile successivo alla cessazione dell'evento lesivo e deve essere integralmente confermata nella fase del collaudo. La mancata riproposizione delle riserve all'atto della firma dei verbali di visita o del certificato di collaudo ne determina l'inefficacia e la rinuncia implicita.

"Il meccanismo normativo volto a impedire la decadenza delle riserve è una fattispecie a formazione progressiva che impone all'appaltatore un ultimo e imprescindibile adempimento: la conferma in sede di collaudo (art. 174, commi 2 e 3 del Regolamento). Le riserve non espressamente riproposte all'atto della firma dei verbali di visita o del certificato di collaudo si intendono rinunciate e implicitamente abbandonate, determinando l'inefficacia dell'azione giudiziaria eventualmente intrapresa. (cfr. Cass. civ. Ord. 2018, n. 11188, Cass. 2016, n. 22840; 2016, n. 21734; 2016, n. 14190).

[...]

L’onere di tempestività della riserva si configura come un onere formale e decadenziale a carico dell'impresa appaltatrice, presupposto indispensabile per la proponibilità di qualsiasi domanda di risarcimento del danno o di indennizzo derivante dall'esecuzione del contratto."

RISERVE, ATTO DI SOTTOMISSIONE E RISARCIMENTO PER ANOMALO ANDAMENTO LAVORI

In tema di appalti pubblici, la firma di un atto di sottomissione ad una variante non preclude l'esercizio del diritto di riserva, poiché tale atto mira solo a regolare l'esecuzione di nuove lavorazioni e non ha efficacia transattiva automatica. Ai fini della tempestività delle riserve, l'eccezione di decadenza deve essere sollevata tempestivamente dalla Stazione Appaltante, pena la sanatoria del vizio qualora la Direzione Lavori abbia risposto nel merito.

"La sottoscrizione dell’atto di sottomissione ad una variante ha infatti la finalità di consentire la realizzazione di nuove opere nell’ambito della stipulazione originaria, ma non ha efficacia transattiva di controversie insorte o abdicativa di future pretese, salvo che dall’atto emerga una esplicita rinunzia in tal senso.

[...]

In particolare, secondo quanto affermato anche di recente, dalla Suprema Corte “Tra gli atti idonei a ricevere le domande, sulla base del principio di buona fede e di affidamento dell’appaltatore, vanno indicati, come ritenuto anche dalla dottrina, i seguenti atti: verbale di consegna dei lavori; libretti delle misure, liste settimanali, conto finale; verbale di sospensione e verbale di ripresa dei lavori; ordini di servizio; verbale di ultimazione dei lavori.

Per questa Corte, poi, in tema di appalto per la realizzazione di opere pubbliche, la sottoscrizione da parte dell'appaltatore di un atto di sottomissione contenente modifiche all'originaria convenzione ed avente a oggetto una variante e un assestamento del progetto relativo al completamento delle opere, non può essere intesa quale rinuncia dell'appaltatore alle riserve avanzate in corso d'opera, per la quale è necessaria un'apposita dichiarazione di volontà del titolare” (Cfr. Cass. Civ. n. 4893/2026, che richiama anche Cass. Civ. N. 10603/2024).

È dunque escluso che la sottoscrizione dell’atto di sottomissione possa comportare un’implicita rinuncia a far valere le riserve.

Devesi inoltre osservare che la materia delle riserve non è sottratta alla disponibilità delle parti, sicché - secondo quanto la Suprema Corte ha avuto modo di chiarire - “l'onere di tempestiva iscrizione delle riserve nel registro di contabilità, quale adempimento imposto dalle specifiche prescrizioni che disciplinano la materia, opera nel senso che, in caso d'inosservanza, l'esercizio del diritto a maggiori compensi è precluso solo in quanto l'Amministrazione appaltante abbia contestato la mancanza della tempestiva iscrizione, ed abbia quindi, nel processo, eccepito la decadenza in tal modo verificatasi. Qualora, invece, il direttore dei lavori abbia contestato nel merito la fondatezza delle riserve, omettendo però di rilevarne l'intempestività, e nel giudizio instaurato per il pagamento dei maggiori compensi l'eccezione di decadenza sia stata formulata solo negli atti successivi a quelli in cui sarebbe stato consentito di farlo, l'Amministrazione dev'essere dichiarata decaduta dal diritto di sollevare la relativa questione, in quanto la stessa, avendo riguardo al momento contrattuale del rapporto tra l'appaltatore e la P.A., attiene a diritti patrimoniali disponibili” (Cass. Civ. n. 1637/2006)."

SOSPENSIONE DEI LAVORI ILLEGITTIMA, DIFFIDA DELL'APPALTATORE E TEMPESTIVITÀ DELLE RISERVE RISARCITORIE

In tema di esecuzione del contratto di appalto di opere pubbliche, l'eccezione di tardività della riserva sollevata dalla Stazione Appaltante è infondata qualora la protrazione della sospensione oltre i limiti di ragionevolezza sia stata contestata dall'appaltatore con atto di diffida e non sia mai stato redatto un formale verbale di ripresa dei lavori. In tale scenario, l'impresa ha il diritto al ristoro delle spese generali e della lesione dell'utile per tutto il periodo di illegittima sospensione.

"l’impresa, successivamente alla diffida del 12.04.18, non essendo stato redatto nessun verbale di ripresa dei lavori relativo all’appalto principale [...] ha iscritto riserva nel primo atto sottoposto dalla Direzione lavori [...] le riserve dell’impresa sono state, quindi, iscritte in maniera tempestiva e rituale"; "la sospensione può ritenersi illegittima nel periodo compreso tra la formale diffida del 12.04.18 e la data certificata di ultimazione dei lavori".

RETTIFICHE UNILATERALI ALLA CONTABILITÀ E LIMITE MASSIMO DELLE PENALI NEGLI APPALTI PUBBLICI (117.3)

"In tema di applicazione delle penali contrattuali, deve ritenersi fondata la tesi di parte attrice circa i limiti della penale applicabile, che non può superare il 10% dell'importo netto contrattuale, come è stabilito dall'art. 117 comma 3 Reg. n. 554/99. [...] Conseguentemente si deve ritenere che [l'appaltatore] abbia subito un maggior onere [...] pari alla differenza tra la penale complessivamente applicata e quella massima consentita dalla normativa".

RITARDATO COLLAUDO IMPUTABILE ALLA PA - L'INESIGIBILITÀ DELLA RATA DI SALDO NON SUSSISTE A CAUSA DELL'INERZIA DELLA PA

In caso di ritardo continuativo nella procedura di collaudo, l’onere di iscrizione delle riserve non può ritenersi operante in assenza del certificato di collaudo, atto tipicamente deputato a riceverle, con conseguente infondatezza dell’eccezione di decadenza sollevata dalla stazione appaltante. Si richiama la giurisprudenza di legittimità e, nella comparsa conclusionale, riporta Cass. 15013/2011: “...l'onere della riserva assolve alla funzione di consentire la tempestiva e costante evidenza di tutti i fattori ... ivi comprese le pretese di natura risarcitoria...” si evidenzia che nella fattispecie, con riguardo al danno da ritardato collaudo, rileva la regola per cui la riserva va iscritta sul primo atto idoneo: come sopra riportato, l’art. 31, comma 2, D.M. 145/2000 stabilisce che “Le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle...”, e l’art. 203 D.P.R. 554/1999 individua nel certificato di collaudo il documento sul quale l’appaltatore può aggiungere le domande. In assenza di emissione del certificato, l’eccezione va respinta per le domande che scaturiscono dal ritardo continuativo della procedura di collaudo. L'eccezione di inesigibilità del credito per mancata definizione del collaudo non è condivisa qualora il ritardo sia integralmente imputabile alla stazione appaltante; in tale ipotesi, il credito di saldo deve ritenersi certo, liquido ed esigibile. Il danno da ritardato collaudo è provato e quantificabile equitativamente in una percentuale annua (2%) dell'importo netto contrattuale a titolo di maggiori spese generali e custodia. "In assenza di emissione del certificato, l’eccezione va respinta per le domande che scaturiscono dal ritardo continuativo della procedura di collaudo... l’onere di iscrizione delle riserve non può ritenersi operante in assenza del certificato di collaudo, atto tipicamente deputato a riceverle" (D.M. 145/2000, art. 31; D.P.R. 554/1999, art. 203).

RITARDATO COLLAUDO IMPUTABILE ALLA PA: LA RATA DI SALDO E' ESIGIBILE

L'onere di iscrizione delle riserve non opera in assenza dell'emissione del certificato di collaudo, atto tipicamente deputato a riceverle, qualora il ritardo nella definizione della procedura sia imputabile esclusivamente alla Stazione Appaltante. Conseguentemente, il credito relativo al saldo dei lavori diviene certo, liquido ed esigibile indipendentemente dalla formalizzazione dell'atto di collaudo, atteso che la Pubblica Amministrazione non può opporre la propria inerzia per sottrarsi all'adempimento delle obbligazioni pecuniarie. "l’onere di iscrizione delle riserve non può ritenersi operante in assenza del certificato di collaudo, atto tipicamente deputato a riceverle, con conseguente infondatezza dell’eccezione di decadenza sollevata dalla stazione appaltante" (con richiamo agli artt. 203 D.P.R. 554/1999 e 31 D.M. 145/2000). In riferimento alla domanda di lucro cessante per opere non eseguite (perizia di variante n. 4) si osserva quanto richiama la disciplina della riduzione entro il quinto (D.M. 145/2000, art. 12, comma 1; D.P.R. 207/2010, art. 152, comma 1), riportandola testualmente: “... la stazione appaltante può sempre ordinare l’esecuzione dei lavori in misura inferiore ... nel limite di un quinto dell’importo di contratto ... e senza che nulla spetti all’appaltatore a titolo di indennizzo”. Inoltre, il convenuto afferma che l’importo aggiuntivo connesso all’atto di sottomissione del 25.03.2019 “è vincolante soltanto per l’appaltatore e non è mai vincolante per l’Amministrazione se non con specifica approvazione, che non è avvenuta”. Alla luce di tali elementi, e in difetto di prova di una fonte contrattuale vincolante e del danno conseguente, la domanda viene rigettata. (ai sensi dell'art. 12 D.M. 145/2000).